年金時代

第7夜 第15回年金部会「社会保障審議会年金部会における議論の整理」を巡って その1

社会保障審議会年金部会は、2018(平成30)年4月から2019(令和元)年12月までの15回にわたって、年金制度改革に向けた検討を行ってきました。昨年12月15日に開催された第15回年金部会では、これまでの部会の議論を整理。同27日には「社会保障審議会年金部会における議論の整理」が公表されました。第7夜の「居酒屋ねんきん談義」では、この「議論の整理」をテーマに年金部会の委員でもある、出口治明さんをお招きして、居酒屋ねんきん談義の店主・権丈善一さんと常連客・坂本純一さんとで、大いに談義を交わしていただきました。(収録:2020年1月19日)

ねんきん談義を交わす左手前から、権丈氏、出口氏、坂本氏。

店主:権丈善一(けんじょう・よしかず)慶應義塾大学商学部教授。社会保障審議会年金部会委員。2013(平成25)年8月、財政検証において年金制度改正の課題の検討に資するオプション試算の実施を提言した社会保障制度改革国民会議の委員も歴任。

常連客:坂本純一(さかもと・じゅんいち)JSアクチュアリー事務所代表。厚生労働省年金局数理課長として、現在の公的年金制度の財政フレームを導入した2004(平成16)年改正を担当。

招待客:出口治明(でぐち・はるあき)立命館アジア太平洋大学(APU)学長。社会保障審議会年金部会委員。1948(昭和23)年三重県生まれ。京都大学法学部出身。1972年日本生命保険相互会社入社。2006(平成18)年同社退職。2008年ライフネット生命保険株式会社開業、社長に就任。2012年上場。2017年6月同社取締役を退任。2018年1月立命館アジア太平洋大学(APU)学長に就任。

店員:年金時代編集部

 

知の巨人・出口さんが年金部会の議論に参加して感じた3つのこと

編集部:今宵の居酒屋ねんきん談義は、年金部会の「議論の整理」*1がまとまり、部会での議論もひと区切りついたことから、年金制度改正*2の議論を大局的な視点からお話をお伺いしたいという権丈様の強いご希望で、1万冊以上の本を読破され、世界中で1,200都市以上を訪れられている、「知の巨人」と評される出口治明様においでいただきました。

*1会保障審議会年金部会「社会保障審議会年金部会における議論の整理」令和元年12月27日
https://www.mhlw.go.jp/content/12501000/000581907.pdf
*2:今回の年金部会が議論した2019(令和元)年財政検証結果を踏まえた年金制度改正出所:第15回社会保障審議会年金部会 2019年12月25日 資料2「年金制度改正の検討事項 2019年12月25日 厚生労働省年金局」[1頁]
https://www.mhlw.go.jp/content/12601000/000580825.pdf

権丈出口さんは、2014(平成26)年財政検証と2016(平成28)年制度改正、そして、このたびの2019(令和元)年財政検証をご経験されています。出口さんは、それこそ山ほどに本を出されていて、最近では『全世界史』や『哲学と宗教全史』などを書かれています。僕は、『哲学と宗教』のような観点からも、歴史に翻弄されながら生きてきた人間というものへの愛おしみを書かれている出口さんの本が大好きでして、2017年から出口さんは、全5巻の『人類5000年史』を書き続けられ、今は、Ⅲ巻をまとめられていると伺っています。そうした出口さんからご覧になって、まさに人類史的な観点から、日本での年金制度改正の議論をどのようにご覧になられてきたかということにたいへん興味をもっています。

権丈善一氏。

そこで、出口さんが経験された2回の財政検証および制度改正を議論してきた年金部会を時間軸に沿って、その特徴を申し上げたいと思います。
前回の2014(平成26)年財政検証に取り組んだ年金部会は民主党政権下の2011年8月に、長妻厚生労働大臣・栄畑年金局長によって人選されています。そのときは、出口さんは年金部会の委員に選ばれていません。
その翌年の2012年10月に開催された年金部会からは、10月1日から年金局長になった香取照幸さんが関わることとなり、12月には政権交代があって、自民党の田村憲久さんが厚労大臣になる。翌2013年8月に社会保障制度改革国民会議の報告書がまとめられ、10月に、香取局長体制で2014年の財政検証に向けて始動しようかという第1回目のときに、出口さんと原佳奈子さんが年金部会の委員に就任して初めて参加されています
そうしたことからわかるように、出口さんには、年金部会参加の1日目から、当時の香取局長体制の下での年金局から強い期待があったと思います。
前回平成26年財政検証と今回令和元年財政検証の2回に関わられてきたのですが、まずは全体的に見て、日本の年金制度や制度改正の議論のしかた、さらには年金部会についてのご感想をお話しいただければと思います。

時間軸で見た2004(平成16)年制度改正以降の年金制度の歩み

改正年等 改正の内容・動き
2004(平成16)年制度改正前  5年ごとの財政再計算時に、人口推計や将来の経済見通し等の変化を踏まえ、給付内容や保険料水準を見直し。
2004(平成16)年
財政再計算・制度改正
最後の財政再計算を実施。上限を固定した上での保険料率の段階的引き上げ、マクロ経済スライドの導入、基礎年金の国庫負担割合の引き上げの法定化等の制度改正を実施。
坂本純一氏が年金局数理課長として財政再計算を担当。
 2009(平成21)年
財政検証・制度改正
初の財政検証を実施。臨時的な財源を用いた基礎年金国庫負担割合2分の1の実現等の制度改正を実施。
2009(平成21)年
8月30日
政権交代総選挙
 2011(平成23)年
8月
長妻厚労大臣・栄畑年金局長下で年金部会スタート
 2012(平成24)年
制度改正
 2009(平成21)年財政検証および社会保障と税の一体改革を受けて、消費税収を財源とした基礎年金国庫負担割合2分の1の恒久化、特例水準の解消、被用者年金制度の一元化、500人超企業への厚生年金の適用拡大、年金の受給資格期間を10年に短縮、低所得・低年金高齢者等に対する福祉的な給付(年金生活者支援給付金)等の制度改正を実施。
2012(平成24)年
12月16日
 政権交代総選挙
 2013(平成25)年
8月社会保障制度改革国民会議報告書
12月プログラム法公布
 8月、社会保障制度改革国民会議が報告書をまとめる。今後の年金制度の課題として、①マクロ経済スライドの見直し②短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大③高齢期の就労と年金受給の在り方④高所得者の年金給付の見直し―を設定。
12月、社会保障制度改革国民会議が設定した今後の年金制度の課題について規定した社会保障制度改革プログラム法を公布。
権丈善一氏が同国民会議委員を務める。
2013(平成25)年
10月
田村厚労大臣・香取年金局長下で年金部会スタート
出口治明氏が年金部会委員に就任
 2014(平成26)年
6月財政検証
国民会議の要請を受けて、年金制度の課題の検討に資するため、一定の制度改正を仮定したオプション試算を初めて実施。
出口治明氏が年金部会委員を務める。
2014(平成26)年
9月
田村厚労大臣から塩崎厚労大臣へ
2016(平成28)年
制度改正
マクロ経済スライドの見直し(未調整部分を繰り越すキャリーオーバー制の導入)、賃金・物価スライドの見直し(賃金変動に合わせた改定の徹底)、500人以下の企業で労使合意による厚生年金への任意加入を可能とする被用者保険の適用拡大の促進等の制度改正を実施。
2019(令和元)年
財政検証
 12月「社会保障審議会年金部会における議論の整理」まとまる。
出口治明氏、権丈善一氏が年金部会委員を務める。

 

出口率直に言わせていただければ、厚生労働省の役人のみなさんはものすごくまじめで、きちんと財政検証を行い、年金財政のチェックをしているのだなと感心しました。まあ財政検証というしくみがあるからで、厚労省の役人のみなさんが特に偉いというわけではないのですが、それでもほんとうにまじめに対応されています。だから、最初の印象として、日本の役人は、ほんとうにまじめに仕事をして、この人たちのおかげで年金制度が回っているのだなというのが正直な総論としての感想です。あとで、話に出ますが、優秀な役人のみなさんがニコラス・バー教授のいう「いい政府」をかたち作ることになっているのです。

出口治明氏。

それから2つ目は、前回の財政検証でも確か適用拡大については、被用者全員に厚生年金の適用を拡大した場合のオプション試算をやってください、とぼくは発言した記憶があるのですが、今回も同様の発言をしました。日本の公的年金は自営業者と被用者とで国民年金と厚生年金とに制度がわかれています。原理原則から言えば、短時間労働者であっても被用者であれば、厚生年金が適用されるべきですが、にもかかわらず、被用者のなかでも一番立場の弱いパートやアルバイトなどの労働者が国民年金に追いやられているのです。このことについては、年金局長であった香取照幸氏も著書のなかで書いておられましたが、再分配を行うべき社会保険制度が新たな「格差」や「身分」を生み出し、差別化―差別という言い方が適当かどうかはわかりませんが―を助長させていることはやはりどう考えてもおかしい。だから、ぼくは、日本社会の一番のひずみは適用拡大の問題にあるのだと思っているのです。やはり原理原則を大事にしないといろいろなひずみが起こってくるのです。

香取照幸『教養としての社会保障』東洋経済新報社[293-297頁]

権丈2007年に出した『医療政策は選挙で変える』(慶應義塾大学出版会)は、その年の7月の参議院選挙があったから、社会保障関係者は選挙で与党に投票しないように言うための本だったのですけど、そのなかに、「年金制度の生命力は強い。だからこれが崩壊することは考えられない。しかし巨大な年金が通った後に使い捨てられた労働者が死屍累々と横たわっていく」[232頁]と書いていました。当時、出口さんもご存じの朝日の太田啓之記者からのインタビューでは、「政府・与党は企業に譲歩し、弱者を見捨てるほうが、参議院選挙で有利になると票読みをした。有権者たちが、政府・与党の判断をどう評価し、どんな投票行動をとるのだろうか。私は夏の参院選の投票日を心待ちにしている」と答えています。この2007年参院選で第1次安倍内閣は大敗して、福田内閣に代わるわけですけど。格差の防波堤となり、国民の統合を進めていくためにある社会保障のなかの年金そのものが、弱者を生み、分断の原因になっているというのは、100%おかしいんですね。

出口そうなんですよ。年金制度が弱者を生んでいるというのはどう考えてもおかしいですよね。それから3つ目ですが、ぼくは議論するときは、エピソードではなくてエビデンスで議論しなければいけないと思っています。たとえば、財政検証というのは、権丈さんがいつもおっしゃっているように、いまの年金制度はだいじょうぶなのかをチェックすると同時に、どうしたらもっとサステイナブルな(持続可能な)いい制度になるかという可能性というか選択肢を数字で示すところに意味があると思っています。その意味ではオプション試算そのものが財政検証のコアだと思っていて、今回の財政検証の要点は、すべてのオプションを実行すれば11ポイントぐらい所得代替率が高まることを示した試算(オプションA-③<更なる適用拡大>とオプションB-①~③の制度改正を全て行った場合)、あの1頁に尽きています。現行制度で44.5~51.9%の所得代替率が54.9~63.0%と10.4~11.5ポイントも上がるわけですから、これはめちゃ制度がよくなるわけです。

オプションA-③<更なる適用拡大>とオプションB-①~③の制度改正を全て行った場合出所:第9回社会保障審議会年金部会 2019年8月27日 資料3-1「国民年金及び厚生年金に係る財政及び見通しの関連試算―2019(令和元)年オプション試算結果― 厚生労働省 2019年8月27日」[24頁]
https://www.mhlw.go.jp/content/12601000/000540587.pdf

こうした試算に対して、試算のもととなった制度改正をやられたら困ると言っている方々は、たとえば中小企業の事業主が困るという意見が一番大きいのではないかと思うのですが、数値・数量には表せない定性的な意見を延々と主張されているのですね。具体的に適用拡大によって、中小企業がどれほど困るのか、どれほど倒産が増えるのかなどは一切データでは示されていないのです。結局、年金部会の「議論の整理」で示された改正案による所得代替率は+0.2ポイントです。11ポイントも所得代替率を上げることができるという選択肢を厚労省の役人が示しているにもかかわらず、いろんな定性的な意見をごちゃごちゃ持ち出してきて、+0.2ポイントしか前に進まないという、要するに日本の政治の構造そのものが日本社会の停滞および閉塞感がただよう現状の根本原因だと思っています。

制度改正による所得代替率への影響出所:第15回社会保障審議会年金部会 2019年12月25日 資料2「年金制度改正の検討事項 2019年12月25日 厚生労働省年金局」[32頁]
https://www.mhlw.go.jp/content/12601000/000580825.pdf

しかし、こうした事情を市民は何も知らないのです。だから、何よりも大事なことはきちんと市民に、現行制度の所得代替率50%前後を2割以上も向上させる制度改正案があるのだということを伝えていかなければいけません。にもかかわらず、それをいわゆる抵抗勢力が押し止めている、しかも、その抵抗勢力の言い分というのが、「中小企業に配慮をすべき」ということだけしかないという事実を伝えていかなければなりません。そうした動きが11ポイント増の所得代替率の押し上げ提案を0.2ポイント増に落ち着かせてしまったのだと、つまびらかに市民に説明してアピールしていかないと、市民に改革の味方にはなってもらえません。

前回2014(平成26)年財政検証で、改正の検討に資するオプション試算を実施

権丈2007年に第1次安倍内閣では、再チャレンジが掲げられ、そのなかで適用拡大が唱えられました。ぼくはあのとき、年金部会のもとに作られた「パート労働者の厚生年金適用ワーキンググループ」の委員でした。当時は、310万人の適用拡大が目指されたのですが、最終的にはいろんな条件が課されて10万人程度で決着。ぼくの出身の福岡では「言うばっかり」の人を、「湯うばっかり」だから「うどん屋の釜」と言いますから、ぼくは、安倍内閣の「うどん屋の釜度」=無告の民を見捨てる度、品のない脅しに屈する度、将来の国造りに関する見識のなさ度は97%だとかいう文章を書いては、出口さんもご存じでときどき見ていただいていた「勿凝学問」(学問に凝る勿れ)に書いて、ホームページにアップして、本にも載せました。世のなかの人たちは、ほんとうの意味での大人の世界での民主主義がどのようなメカニズムで動いているのかわかっていないんですね。
出口さんが年金部会の委員になられたのが2013年10月ですが、その直前の同年8月に「社会保障制度改革国民会議」が報告書をまとめています。そのなかで、制度改革に資する試算を行いましょうということで、これに基づいて追加的な試算が2014(平成26)年財政検証において初めて導入されていく。国民会議の後、議論が進められていた途中で、「オプションという名前で呼ぶことになりました」との連絡がきてました、いわゆる、オプション試算ですね。そのとき年金局はオプションⅠ(マクロ経済スライドの仕組みの見直し)に基づいて、デフレ下でもマクロ経済スライドを効かすことができるよう制度改正を進めていこうとしたのですが、途中政治に阻まれてしまい、結局はキャリーオーバー方式ということに落ち着いていくことになります。

2014(平成26)年財政検証のオプション試算  出所:第21回社会保障審議会年金部会 平成26年6月3日 資料2-1「国民年金及び厚生年金に係る財政の現況及び見通しの関連試算―オプション試算結果― 厚生労働省 平成26年6月3日」[2・3・6・7・11頁]
https://www.mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-12601000-Seisakutoukatsukan-Sanjikanshitsu_Shakaihoshoutantou/0000047412.pdf

そして、昨年の2019(令和元)年財政検証では、前回の2014(平成26)年財政検証のオプションⅡ(被用者保険の更なる適用拡大)とオプションⅢ(保険料拠出期間と受給開始年齢の選択制)の改革に焦点をあてていくのですが、本丸であるはずの適用拡大については、結果的に所得代替率が11ポイント上がるところの案が0.2ポイント増にとどまってしまうことになる。

出口先にも申し上げたように適用拡大についての政策決定のプロセスを市民に提示しない限り、改革を起こす原動力にはならないと思うのです。知識は力、Knowledge is Powerということも期待できないのです。

権丈そうですね。ぼくも2007年の適用拡大の試みが、流通業界や外食産業のロビイング活動に破れた後、政策論のあり方を模索していたようで、当時出した本『医療政策は選挙で変える』を見ると、次のように書いていたようです

「この問題は、はじめから既得権益を打ち崩す際の岩盤の堅さは十分に分かっていた。そして、「政策は所詮、力が作るのであって正しさが作るのではない」という命題が頑強に成立することを示してくれる事例でもあった。しかしなお、こうした所得の移転を伴う政策、すなわち再分配政策が絡む岩盤の固い問題をいかにして解いていけばいいのかを、政治過程まで視野に入れながら考えていくことも含まれているのが、わたくしが作りたいと思っている「再分配政策の政治経済学」である。……」

出口さんが年金部会でもおっしゃっていた、「オプション試算の結果と今回の改正の結果をもう少し国民の皆さんにちゃんと対比させて、これだけやろうと思ったらできるのだけれども、現実にはいろいろな力学が働いてこれしかできないということをもっと市民の皆さん一人一人が知ることによって、もっと改正しなければいけないという力が働くのではないか」ということは、極めて重要かと思います。いままで、政策形成のプロセスがあまりにも非公開で、絶対正義である適用拡大をだれが邪魔したのかが、国民には見えないままでした。これだと、次も市民は協力してくれず、これまでの何回かの試みのように、敗北の繰り返しになります。
出口さんのご発言を受けて、坂本さん、何かご意見ありますでしょうか。

坂本出口さんの1番目のご発言に関連しては、年金局がよくやってくれているという評価をいただき、むかし在籍していたものとしてありがたく思います。

坂本純一氏。

出口これについてもう少し言わせてもらえれば、日本は、小さな政府で、公務員の数が圧倒的に少ないのです。数字で見たら、人口10万人あたりの役人の数は、日本は先進国のなかでは一番少ないのです。政治家がついつい「役人が悪い」と言うので、数字を見ないでみんながそれに追随して、そう言ってしまっている感じがあるのですが、じゃあ日本の公務員がほんとうに悪いのかどうかは、きちんとデータで議論するくせをつけないといけません。

坂本2番目の原理原則ということにつきましては、社会保険の原理をあてはめなければいけない人が漏れているという問題が起こってきたということなのでしょうね。おそらく、短時間労働者の人口がどんどん増えていった1990年代のこの変化に対して、どう備えるかについて、いろいろな問題提起が2000年ごろからなされていたとは思うのですが、まったく動いてきませんでした。それがほんの少しずつ、いま動いてきているということなのですが、まだまだ議論が十分ではありません。特に特定の業種において、無理だ、自分たちの負担能力を超えている、というような言い方で拒否されているのが現状かと思います。しかし、適用拡大を推し進めていこうという意志が今回の年金部会の「議論の整理」では示されています。被用者であれば厚生年金に適用されるという原理原則を年金部会は曲げないという意志を明確に示していただいたと思っています。そのことは、次の議論にもつながっていくいい方向が示されたと思いますし、いま適用拡大に抵抗している業界についても十分に準備ができる環境ができているのではないかと見ていますので、これからも力強く進めていかないといけないと思います。その意味で、出口さんのお言葉は非常に力強く感じています。
それから、3番目については、オプション試算を社会保障制度改革国民会議でまず位置づけていただいたのですが、2014(平成26)年財政検証においてだけということで、それはある意味、1回だけのことでした。ただ、今回の2019(令和元)年財政検証では年金部会から要請があって、財政検証にオプション試算が組み込まれました。これがほんとうにある意味、意識のうえでは定着しているように思うのですが、やはり反対勢力が出てきたときに、何の根拠もなかったら弱いので、ここは財政検証のなかにオプション試算というものを位置づける作業が必要ではないかという気がします。それはどういう枠組みがいいのかは、年金部会でもご提案いただければ、役所も動きやすいのではないかという気がします。

出口今回を入れてこれまで2回、財政検証でオプション試算をやったというファクト(事実)があります。だから、次の財政検証でオプション試算をやらないということになると、今度はやらないことに対する挙証責任を追うわけです。オプション試算をやらないと挙証することはめちゃくちゃむずかしいと思います。だからこそ、過去2回やって、しかも今回の2019(令和元)年財政検証のオプション試算では11ポイントも所得代替率を引き上げる効果があったということを、もっともっと市民に広く示しておくことが必要なのです。坂本さんがおっしゃったように、オプション試算の実施を法令に書き込んでおくことよりも、オプション試算はこんなに役に立つよと、こんなすばらしい試算結果が出ているよという事実を市民が知ったほうが、オプション試算の実施を潰しようがなくなるのではないかと思うのです。

坂本実際にいま、高い評価を得ていると言えるでしょうね。

権丈オプション試算の実施を法令に文章で残しておくことも重要ではないかという考え方もあるとは思います。でも、そうすると国会、政治が関わってきて、オプション試算の項目を政治に伺わなければならなくなるおそれもある。いまのようなかたちで、たとえば、幕末の長州藩では、家臣が「殿、ことしは江戸幕府を討ちますか」と問い、藩主は「いや、今年はまだ早い」というようなセレモニーをやっていたというまことしやかな逸話がありますが、今回の年金部会でも、数理課長が「やろうと思うのですが、いかがいたしましょうか」との問いかけに、委員がみんなで「やりましょう」と答えている場面がありました。ぼくは、何をバカな問答をやってるんだ、やるのは当たり前だろうと会議でもからかって遊んでいたのですけど、オプション試算実施の根拠は、あのようなセレモニー的な確認事項くらいにしておいたほうが、自由度が高いのかなとも思っています。いまくらいのファジーにしておくのも一計という感じですかねえ。

【その2に続く】

撮影協力:内神田「いく代寿司」
年金時代